创建“无诉社区”探索基层纠纷解决新模式

     前  言

    “居家戒争讼，处世戒多言”。追求无诉，是中国古代民众的普遍心理，也是中国古代思想家的一贯理念。诉讼，本应是穷尽一切救济手段之后的终极选择，是维护公民合法权益的最后一道屏障。但近年来，随着人们法律意识的提高，很多人把诉讼当成解决矛盾纠纷最有效、最彻底的办法，致使大量矛盾纠纷涌向法院。

    纠纷体现在案件，根源却在基层。法院的被动审案，只能解决个案，却不能治本。仪陇县法院和新政镇人民政府遵循纠纷解决机制的客观规律，探索打造“无诉社区”，从基层防控抓起，从“大调解”格局入手，注重在源头预防和化解矛盾纠纷，形成了独具特色的基层社会矛盾纠纷处置机制。

    背景：解决维稳新课题

    仪陇县新政镇地处仪陇县西南角嘉陵江畔，全镇幅员面积124.76平方公里，辖49个村、7个社区，434个村民小组，总户数27361户，总人口8万人。 2005年9月，仪陇县人民政府驻地由金城镇迁至新政镇。新政镇南门社区地处新县城老城区新老城交界区域，管辖街道12条，辖区面积2.5平方公里，设有 3个居民小组，有常住居民户3120户，常住人口9000余人。

    县城的迁建给新政镇带来千载难逢的发展机遇，也带来前所未有的挑战。一方面，随着新县城迁建工作的不断推进和县城经济的持续发展，因拆迁安置、土地纠纷、企业改制等各种深层次的矛盾与不稳定因素也日益凸显，新政镇人民政府维稳形式异常严峻。另一方面，随着县城迁建推进的，人与人之间的利益逐渐多元化，大量矛盾纠纷涌向法院。就业、医患等民生问题引发的矛盾纠纷大量增加；因土地征用、房屋拆迁、企业改制等利益格局调整问题引发的群体性热点、敏感事件频频发生；相邻权、健康权、土地承包经营权、合同等常规矛盾纠纷也有增无减。

    面对逐年攀升的案件压力，仪陇县法院通过增大工作强度、合理运用审判资源等举措，积极化解矛盾纠纷，但诉讼激增的局面始终未能改变。由于仪陇县法院法官数量因新老交替不断下降，审判力量严重不足。2008年底，仪陇县法院仅有干警68人，缺编52人，其中法官41名，一线法官 34人。2008年全院审结案件3685件，人均审结案件105件，新政人民法庭法官人均结案120件。审判一线法官长期处于超负荷运转状态，积案多、上诉多、信访多、执行难等随之而来的问题给法院工作带来巨大压力。

    思路：探索纠纷解决新途径

    社区是社会的细胞，社区和谐是社会和谐的基础。2009年1月，仪陇县法院、新政镇人民政府组成调研小组，探索在形势多变，矛盾纠纷频发，利益主体多元，矛盾易激化，执行难，信访案件增多的大背景下，通过在南门社区试点创建“无诉社区”，从源头入手预防矛盾纠纷的发生。

    创建“无诉社区”就是人民法院和人民政府整合矛盾纠纷解决合力，充分发挥社区自治功能，从矛盾源头抓起，预防纠纷的发生，实现标本兼治，达到“小纠纷不出社区，大纠纷不出乡镇，所有纠纷有效调结”的无诉目标。

    做法：推行九项纠纷化解新举措

    牵手社区--打造健全的矛盾纠纷调处网络。法院与镇政府、社区建立了紧密的对口联系机制。县法院民一庭法官为对口联系法官，负责具体联系并指导社区人民调解委员会工作。每月召开一次工作联席会议，通过会议协调工作关系，互通工作情况和信息，交流调解工作经验，研究辖区矛盾纠纷发生的趋势特点和原因，分析预测影响辖区稳定的因素。

    法官名片--架起法院和群众沟通的桥梁。民一庭向社区居民及社区调解委员会发放法官便民联系名片，了解群众司法诉求。社区群众即可直接向法官咨询相关法律问题，反映辖区热点、焦点问题，获取便捷的法律服务和帮助。“法官名片”在社区建立了顺畅的民意沟通表达机制，贴近了法院与人民群众的感情，受到了辖区单位和群众的一致好评。

    法制宣传--注射预防矛盾纠纷的疫苗。镇政府、社区组织开展社会主义荣辱观宣传教育，弘扬社会主义核心价值，提升社区居民的道德文明素质和和谐文明程度；法院开展“送法进社区”活动，提高居民法律意识，培育科学的矛盾纠纷解决观念，防范和化解矛盾纠纷的发生。镇政府、社区针对社区留守儿童年龄小、父母在外、缺少关爱的特殊情况，组织留守儿童参加暑期法制教育，讲授道路交通安全和防火、防水等常识，开展预防未成年人违法犯罪活动。

    关口前移--把好社区稳定的“阀门”。社区组建了红袖标巡逻队，夜间和特殊时期坚持巡逻、走访，排查矛盾纠纷和安全隐患，营造良好的治安环境，增强广大群众的安全感。2009年10月，“**伤人事件”在新县城传得沸沸扬扬，新政派出所相关接警数十起。镇政府、社区加强在人员密集、复杂敏感区域和公共场所巡逻，积极开展宣传教育，引导居民正确对待，不错信谣言，整个社区无相关报警事件。从事社区工作15年的社区支部书记李琼瑶成立了“李二嫂聊天室”。她多年如一日坚持每日凌晨逐户走访，及时了解社情、民意，通过聊天室化解矛盾纠纷，帮助村民解决生产生活中遇到的实际问题。2009年，李二嫂聊天室共接待群众223人/次，成功化解矛盾纠纷53起。

    真情帮扶--解决群众最关心最现实的问题。镇政府、社区成立了“社区帮扶站”。帮扶站针对失地农民逐渐增多的情况，成立了“失地农民维修队”，大力化解失地农民增收难；成立了“利民信息部”，2009年为214名居民提供了就业等咨询服务。开展关爱“空巢老人”行动，免费为老龄人常规体检，帮助无子女或子女离家的孤独老人提升精神生活质量。2009年9月，10多位年过七旬的原铁九局合同工人聚集新政，商量赴京在国庆期间以静坐等方式要求解决退休工资问题。社区支部书记李琼瑶知悉后迅速和联系民一庭法官、国安大队工作人员、交通局干部组成调解组，对老人们做政策宣讲工作，并积极协调民政部门提高了老人低保标准，解决生活实际困难，一场可能发生的上访事件圆满化解。

    通联互动--集聚纠纷解决的合力。建立快速反应的处置机制，对可能造成矛盾激发、严重影响社会稳定的事件，镇、社区干部和对口联系法官第一时间赶赴现场，第一时间拿出方案，做到及时处置突发事件，快速控制事态发展。

    社区居民刘正品之妻经县中医院住院治疗，离院返家途中猝死。刘正品及其亲属数十人聚集县中医院新政院区，情绪激动，严重影响医院正常医疗秩序。法院、镇政府、社区通力合作，迅速协调卫生局干部、新政派出所民警合力对刘正品亲属做思想疏导工作，只用5个小时就促成这一可能造成矛盾激发的突发事件完满解决。规划和建设局申请执行何西康、何仁国房屋拆迁一案，在执行过程中，被执行人在屋顶以跳楼威胁，强制拆迁工作一度受阻，我院遂邀请新政党政干部、社区干部以及被执行人亲友参与做调解工作，促使该案得以执结，县委政府给予高度评价。

    无缝对接--构建科学的衔接机制。法院建立人民调解前置制度，对当事人未经社区人民调解委员会组织调解而直接到法院起诉的，立案庭主动宣传人民调解的特点、优势，引导当事人首先选择人民调解。建立法官巡回调解制度。经调解员调解未达成一致意见的，法院登记后，法官到社区巡回调解，通过开展委托调解、特邀调解或协调县矛盾纠纷调处中心组织调处，确保通过“大调解” 机制化解矛盾纠纷。

    强化指导：提升人民调解的水平。法院制定了《指导人民调解工作制度》，强化对社区调解委员会调解工作的指导，通过集中授课、专题讨论、庭审观摩等形式进行业务指导，加强对调解员的法律知识、调解技巧、调解程序的培训和指导。建立案例指导制度。法院将调解成功案例编成《“大调解”案例指导》，送发社区调委会，在调解方式、方法上给予指导。法官自觉接受调解员在调解过程中遇到的有关法律问题咨询，及时帮助调解员规范工作程序、文书制作，提高调解员的法律素质和实际调解能力。对于个别矛盾比较尖锐或法律关系比较复杂的纠纷，调解员把相关信息反馈给镇政府和对口指导法官，多方合力制定调解方案，解决矛盾冲突。

    司法确认--保障人民调解的威信。法院充分发挥司法保障作用，树立和提高社区调解工作的威信，对社区调解室组织调解达成的人民调解协议案件实行优先审理，优先执行。对当事人申请确认人民调解协议效力的案件，一般在半日内办结并出具法律文书。

    效果：渐行渐宽的纠纷解决新模式

    2009 年1至10月，新政镇南门社区的矛盾纠纷大幅下降，无一件诉讼案件；未发生赴县到市上访事件；未发生群体性恶性事件；无邪教和黄、毒、赌等犯罪案件；社区诉求表达机制畅通，矛盾处置机制健全；社区居民身心健康，生活方式科学文明，平安和谐社区的良好局面逐步形成。

    结  语

    创建“无诉社区”是仪陇县法院、新政镇人民政府在构建“大调解”工作体系实践中的一项全新探索，彰显了司法为民、政府服务和群众自治的社会管理新理念，符合党的十七大报告提出的健全“基层群众自治机制”和“社会自治”、推进“平安建设”的新要求，有利于从源头上预防、排查和化解矛盾纠纷，把矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。法院、镇政府计划由点到面，以社区和村为单元逐渐推行，努力在整个新政镇打造小纠纷不出村社，大纠纷不出乡镇，所有纠纷调解解决的 “无诉”环境。